Article 50 – Mesure d’efficience et d’adaptation de l’offre aux besoins du secteur médico-social
I. Présentation de la mesure
1. Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur
La
loi du 30 juin 1975 a mis en place un dispositif de régulation au
travers d’un agrément obligatoire des accords collectifs de travail dans
le secteur social et médico-social privé à but non lucratif.
Cette procédure d’agrément se justifie par l’impact important de toute mesure salariale sur le budget des établissements et par les dotations accordées par les financeurs publics. Elle permet également de vérifier la conformité des accords et conventions au droit du travail.
Actuellement, tous les accords d’entreprise et avenants aux conventions collectives font l’objet d’un agrément instruit par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du ministère des solidarités et de la santé. Un certain nombre d’entre eux sont soumis pour avis à la commission nationale d’agrément (CNA). D’autres font l’objet d’une décision implicite d’agrément. La CNA est composée de l’ensemble des représentants des financeurs du secteur (DGCS, direction de la sécurité sociale, direction de la protection judiciaire de la jeunesse, direction du budget, représentants des conseils départementaux, caisses de sécurité sociale).
Ainsi, en 2016, 544 textes ont été instruits pour agrément dont 329 ont été présentés à la CNA. 24 % des accords locaux présentés en CNA ont fait l’objet d’un refus d’agrément, pour absence de respect des dispositions du code du travail ou par l’existence de mesures dont l’application n’est pas soutenable pour le gestionnaire sur le plan financier.
Cette procédure a connu des évolutions, au gré des réformes de tarification et de simplification mises en œuvre.
Des exceptions au principe d’opposabilité des accords agréés aux autorités de tarification ont été introduites pour les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) ayant signé un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens (CPOM) ou une convention tripartite (article 63 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009), sans que la procédure d’agrément n’ait été supprimée.
L’article 75 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 a rendu obligatoire, dans un délai maximal de 6 ans, la conclusion d’un CPOM pour les établissements accompagnant ou hébergeant des personnes handicapées.
La conclusion d’un CPOM entraîne une tarification sur la base d’un état prévisionnel de dépenses et de recettes. Cette tarification, calculée sur la base des besoins des personnes prises en charge, et non plus sur l’évaluation des coûts, amoindrit l’utilité de l’agrément des accords locaux, si l’on s’en tient à leur seul examen financier.
Ainsi, la future négociation pluriannuelle dans le cadre de CPOM et le passage d’une tarification aux charges à une tarification en fonction des ressources nécessaires à la prise en charge des besoins, rend moins opérante la notion d’opposabilité des mesures nouvelles générées par les négociations des partenaires sociaux. Il y a donc lieu de faire évoluer la procédure d’agrément.
Par ailleurs, la généralisation des CPOM sur le secteur des personnes en situation de handicap doit faire l’objet de trois mesures de coordination. Il s’agit :
Cette procédure d’agrément se justifie par l’impact important de toute mesure salariale sur le budget des établissements et par les dotations accordées par les financeurs publics. Elle permet également de vérifier la conformité des accords et conventions au droit du travail.
Actuellement, tous les accords d’entreprise et avenants aux conventions collectives font l’objet d’un agrément instruit par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du ministère des solidarités et de la santé. Un certain nombre d’entre eux sont soumis pour avis à la commission nationale d’agrément (CNA). D’autres font l’objet d’une décision implicite d’agrément. La CNA est composée de l’ensemble des représentants des financeurs du secteur (DGCS, direction de la sécurité sociale, direction de la protection judiciaire de la jeunesse, direction du budget, représentants des conseils départementaux, caisses de sécurité sociale).
Ainsi, en 2016, 544 textes ont été instruits pour agrément dont 329 ont été présentés à la CNA. 24 % des accords locaux présentés en CNA ont fait l’objet d’un refus d’agrément, pour absence de respect des dispositions du code du travail ou par l’existence de mesures dont l’application n’est pas soutenable pour le gestionnaire sur le plan financier.
Cette procédure a connu des évolutions, au gré des réformes de tarification et de simplification mises en œuvre.
Des exceptions au principe d’opposabilité des accords agréés aux autorités de tarification ont été introduites pour les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) ayant signé un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens (CPOM) ou une convention tripartite (article 63 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009), sans que la procédure d’agrément n’ait été supprimée.
L’article 75 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 a rendu obligatoire, dans un délai maximal de 6 ans, la conclusion d’un CPOM pour les établissements accompagnant ou hébergeant des personnes handicapées.
La conclusion d’un CPOM entraîne une tarification sur la base d’un état prévisionnel de dépenses et de recettes. Cette tarification, calculée sur la base des besoins des personnes prises en charge, et non plus sur l’évaluation des coûts, amoindrit l’utilité de l’agrément des accords locaux, si l’on s’en tient à leur seul examen financier.
Ainsi, la future négociation pluriannuelle dans le cadre de CPOM et le passage d’une tarification aux charges à une tarification en fonction des ressources nécessaires à la prise en charge des besoins, rend moins opérante la notion d’opposabilité des mesures nouvelles générées par les négociations des partenaires sociaux. Il y a donc lieu de faire évoluer la procédure d’agrément.
Par ailleurs, la généralisation des CPOM sur le secteur des personnes en situation de handicap doit faire l’objet de trois mesures de coordination. Il s’agit :
• de
prévoir que le CPOM relevant de l’article L. 313-12-2 du code de
l’action sociale et des familles (CASF) puisse inclure d’autres
catégories d’ESSMS non soumis à une contractualisation obligatoire sur
le même modèle que sur le CPOM « EHPAD » du IV ter de l’article L. 313-12 ;
• d’ajouter de manière explicite à la liste des établissements et services qui relèvent la contractualisation obligatoire prévue à l’article L. 313-12-2, les établissements d’accueil de jour autonomes pour personnes âgées ;
• de prévoir une modulation du tarif en fonction d’objectif d’activité, pour les ESSMS signataires d’un CPOM du IV ter de l’article L.313-12 (autres que les EHPAD, pour lesquels cette modulation est déjà prévue), afin d’harmoniser cette disposition avec celle prévue à l’article L. 313-12-2.
• d’ajouter de manière explicite à la liste des établissements et services qui relèvent la contractualisation obligatoire prévue à l’article L. 313-12-2, les établissements d’accueil de jour autonomes pour personnes âgées ;
• de prévoir une modulation du tarif en fonction d’objectif d’activité, pour les ESSMS signataires d’un CPOM du IV ter de l’article L.313-12 (autres que les EHPAD, pour lesquels cette modulation est déjà prévue), afin d’harmoniser cette disposition avec celle prévue à l’article L. 313-12-2.
8600
CPOM sont programmés par les ARS sur la période 2016-2021 pour la mise
en œuvre des articles L313-12 et L313-12-2 du CASF. 5961 CPOM au titre
du IV ter du L 313-12 dont 440 CPOM « multi activités » et 2639 CPOM au
titre du L 313-12-2. Ces 8600 CPOM encadreront l’activité et le
financement de 22 000 établissements et services médico-sociaux.
Enfin, s’agissant du régime de caducité des autorisations mentionné à l’article L.313-1 du code de l’action sociale et des familles, la mesure vise à permettre aux autorités compétentes d’opérer des constats de caducité partielle d'autorisation dans le cas où seule une partie de la capacité de l’établissement ou du service autorisé serait ouverte au public, dans des délais et selon des conditions fixées par décret. Elle a vocation à faciliter la réaffectation de crédits fléchés pour des projets d’ESMS dont une partie n’est pas ouverte au public, au financement de projets nouveaux et pérennes.
Contrairement à l’article L. 6211-1 du code de la santé publique pour le secteur sanitaire, l’article L.313-1 du code de l’action sociale et des familles (modifié par le 2° du I de l’article 89 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017) ne prévoit pas expressément la caducité partielle des autorisations sociales et médico-sociales.
En effet, en l’état actuel du droit, la caducité ne peut porter que sur l’intégralité des places autorisées par les autorités compétentes : soit la totalité des places autorisées a été ouverte au public dans le délai prescrit et l’autorisation continue alors de poursuivre ses effets juridiques dans son ensemble, à savoir pour la totalité des places autorisées ; soit la totalité des places autorisées n’a pas été ouverte au public pendant ce délai et l’autorisation est alors réputée caduque pour l’ensemble des places autorisées, sans que la loi n’autorise l’application d’un régime de caducité partielle.
Il s’agit donc de compléter le régime de caducité des autorisations en intégrant à l’article L.313-1 du code de l’action sociale et des familles, une disposition relative à la caducité partielle des autorisations.
L’introduction d’un régime de caducité partielle permettrait de reconnaître la divisibilité et la souplesse propres aux autorisations sociales et médico-sociales, en permettant aux autorités compétentes d’opérer des constats de caducité partielle lorsque la décision d’autorisation regroupe par exemple plusieurs installations distinctes clairement identifiables.
Cette mesure serait par ailleurs cohérente avec la pratique actuelle des autorités compétentes, qui retranscrivent explicitement dans les arrêtés d’autorisation, les places attribuées pour chaque activité ou site, lorsque les établissements ou services exercent des activités distinctes ou une même activité sur des sites distincts. Cette mesure s’avèrerait également pertinente car elle a un impact direct sur la réponse aux besoins identifiés dans les outils de planification.
Enfin, s’agissant du régime de caducité des autorisations mentionné à l’article L.313-1 du code de l’action sociale et des familles, la mesure vise à permettre aux autorités compétentes d’opérer des constats de caducité partielle d'autorisation dans le cas où seule une partie de la capacité de l’établissement ou du service autorisé serait ouverte au public, dans des délais et selon des conditions fixées par décret. Elle a vocation à faciliter la réaffectation de crédits fléchés pour des projets d’ESMS dont une partie n’est pas ouverte au public, au financement de projets nouveaux et pérennes.
Contrairement à l’article L. 6211-1 du code de la santé publique pour le secteur sanitaire, l’article L.313-1 du code de l’action sociale et des familles (modifié par le 2° du I de l’article 89 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017) ne prévoit pas expressément la caducité partielle des autorisations sociales et médico-sociales.
En effet, en l’état actuel du droit, la caducité ne peut porter que sur l’intégralité des places autorisées par les autorités compétentes : soit la totalité des places autorisées a été ouverte au public dans le délai prescrit et l’autorisation continue alors de poursuivre ses effets juridiques dans son ensemble, à savoir pour la totalité des places autorisées ; soit la totalité des places autorisées n’a pas été ouverte au public pendant ce délai et l’autorisation est alors réputée caduque pour l’ensemble des places autorisées, sans que la loi n’autorise l’application d’un régime de caducité partielle.
Il s’agit donc de compléter le régime de caducité des autorisations en intégrant à l’article L.313-1 du code de l’action sociale et des familles, une disposition relative à la caducité partielle des autorisations.
L’introduction d’un régime de caducité partielle permettrait de reconnaître la divisibilité et la souplesse propres aux autorisations sociales et médico-sociales, en permettant aux autorités compétentes d’opérer des constats de caducité partielle lorsque la décision d’autorisation regroupe par exemple plusieurs installations distinctes clairement identifiables.
Cette mesure serait par ailleurs cohérente avec la pratique actuelle des autorités compétentes, qui retranscrivent explicitement dans les arrêtés d’autorisation, les places attribuées pour chaque activité ou site, lorsque les établissements ou services exercent des activités distinctes ou une même activité sur des sites distincts. Cette mesure s’avèrerait également pertinente car elle a un impact direct sur la réponse aux besoins identifiés dans les outils de planification.
2. Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue
a) Mesure proposée
a) Mesure proposée
S’agissant
de la suppression de l’opposabilité des conventions collectives de
travail aux ESSMS signataires d’un CPOM (modification de l’article L.
314-6 du CASF)
L’objectif est d’ajouter les CPOM conclus selon l’article L. 312-12-2 ou le IV ter du L. 313-12 dans le premier alinéa de l’article L. 314-6 afin de supprimer l’agrément des conventions et accords locaux pour les établissements et services au fur et à mesure de la conclusion de leur CPOM durant la période – de 6 ans, à compter de 2016, pour les CPOM relevant de l’article L. 313-12-2 ou 5 ans, à compter de 2017, pour les CPOM relevant du IV ter du L. 313-12 – prévue pour la montée en charge de la contractualisation. Par ailleurs, l’exception au principe de l’opposabilité des conventions collectives de travail dès lors que celles-ci concernent des établissements sous CPOM est étendue. La mesure vise les établissements et services pour personnes handicapées, les SSIAD et les SPASAD car l’opposabilité des accords agréés a déjà été supprimée pour l’ensemble des EHPAD. Le IV ter du L. 313-12 doit également être visé car il peut inclure d’autres ESSMS tarifés par les conseils départementaux et les agences régionales de santé et ne s’adresse donc pas uniquement aux EHPAD.
S’agissant des mesures de coordination du dispositif de contractualisation :
Modifications de l’article L. 313-12-2 du CASF
Il est proposé d’ajouter explicitement à l’article L. 313-12-2 du CASF une mention pour permettre à cette catégorie de CPOM d’être pluri-activités comme le CPOM relevant de l’article L. 313-12 (IV ter) du CASF. Aujourd’hui les établissements et services relevant de la compétence exclusive du conseil départemental n’entrent pas dans le champ d’application de l’article L. 313-12-2. Ces établissements et services ne seront pas soumis à une contractualisation obligatoire mais pourront intégrer le CPOM si l’autorité de tarification et le gestionnaire le souhaitent.
De plus, il est proposé que les établissements d’accueil de jour pour personnes âgées soient intégrés à la liste des ESSMS visés par l’article L. 313-12-2 du CASF. Dans les différentes instructions produites dans le cadre de la mise en œuvre de la réforme de la tarification et de la contractualisation, parti a été pris de les inclure dans le périmètre de la réforme afin d’éviter que seuls ces ESMS demeurent exclus du dispositif.
Modifications de l’article L. 313-12 (IV ter) du CASF
L’article L. 313-12-2 du CASF dispose que le CPOM « peut prévoir une modulation du tarif en fonction d’objectifs d’activité ». Comme la conclusion d’un CPOM entraine la mise en place d’une dotation globale qui évolue selon des paramètres pluriannuels arrêté dans le contrat cette disposition permet d’éviter que les établissements et services sous CPOM, notamment ceux qui faisaient auparavant l’objet d’une tarification en prix de journée, ne laissent leur activité se dégrader sans que cela ait d’impact sur leur niveau de financement.
Le IV ter du L. 313-12, qui vise prioritairement les EHPAD, prévoit que « contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens peut inclure d'autres catégories d'établissements ou de services mentionnés au I de l'article L. 312-1 et relevant, pour leur autorisation, du président du conseil départemental ou du directeur général de l'agence régionale de santé, lorsque ces établissements ou services sont gérés par un même organisme gestionnaire et relèvent du même ressort territorial »
Le CPOM mentionné au IV du ter du L. 313-12 du CASF peut donc inclure, aux côté des EHPAD, les mêmes catégories d’ESSMS que celles mentionnées à l’article L. 313-12-2 du CASF (notamment des SSIAD ou des ESSMS pour personnes handicapées). En revanche, il n’a pas été prévu de modulation du tarif de ces ESSMS au regard d’objectifs d’activité prévus dans le contrat. Il y a donc une inégalité de traitement entre les ESSMS qui feraient le choix de relever de l’un ou l’autre de ces deux types de CPOM. Il est donc proposé de rendre possible la modulation du tarif des ESMS rattachés à un CPOM régi par le L. 313-12 (IV ter) dans les mêmes conditions que pour le CPOM relevant du L. 313-12-2 du CASF.
S’agissant du régime de caducité des autorisations sociales et médico-sociales, la mesure implique une modification du deuxième l’alinéa de l’article L. 313-1 du CASF relatif à la caducité, pour préciser que toute autorisation serait totalement ou partiellement, réputée caduque si tout ou partie de l’activité de l’établissement ou du service, n’est pas ouvert au public, dans des conditions fixées par décret.
L’objectif est d’ajouter les CPOM conclus selon l’article L. 312-12-2 ou le IV ter du L. 313-12 dans le premier alinéa de l’article L. 314-6 afin de supprimer l’agrément des conventions et accords locaux pour les établissements et services au fur et à mesure de la conclusion de leur CPOM durant la période – de 6 ans, à compter de 2016, pour les CPOM relevant de l’article L. 313-12-2 ou 5 ans, à compter de 2017, pour les CPOM relevant du IV ter du L. 313-12 – prévue pour la montée en charge de la contractualisation. Par ailleurs, l’exception au principe de l’opposabilité des conventions collectives de travail dès lors que celles-ci concernent des établissements sous CPOM est étendue. La mesure vise les établissements et services pour personnes handicapées, les SSIAD et les SPASAD car l’opposabilité des accords agréés a déjà été supprimée pour l’ensemble des EHPAD. Le IV ter du L. 313-12 doit également être visé car il peut inclure d’autres ESSMS tarifés par les conseils départementaux et les agences régionales de santé et ne s’adresse donc pas uniquement aux EHPAD.
S’agissant des mesures de coordination du dispositif de contractualisation :
Modifications de l’article L. 313-12-2 du CASF
Il est proposé d’ajouter explicitement à l’article L. 313-12-2 du CASF une mention pour permettre à cette catégorie de CPOM d’être pluri-activités comme le CPOM relevant de l’article L. 313-12 (IV ter) du CASF. Aujourd’hui les établissements et services relevant de la compétence exclusive du conseil départemental n’entrent pas dans le champ d’application de l’article L. 313-12-2. Ces établissements et services ne seront pas soumis à une contractualisation obligatoire mais pourront intégrer le CPOM si l’autorité de tarification et le gestionnaire le souhaitent.
De plus, il est proposé que les établissements d’accueil de jour pour personnes âgées soient intégrés à la liste des ESSMS visés par l’article L. 313-12-2 du CASF. Dans les différentes instructions produites dans le cadre de la mise en œuvre de la réforme de la tarification et de la contractualisation, parti a été pris de les inclure dans le périmètre de la réforme afin d’éviter que seuls ces ESMS demeurent exclus du dispositif.
Modifications de l’article L. 313-12 (IV ter) du CASF
L’article L. 313-12-2 du CASF dispose que le CPOM « peut prévoir une modulation du tarif en fonction d’objectifs d’activité ». Comme la conclusion d’un CPOM entraine la mise en place d’une dotation globale qui évolue selon des paramètres pluriannuels arrêté dans le contrat cette disposition permet d’éviter que les établissements et services sous CPOM, notamment ceux qui faisaient auparavant l’objet d’une tarification en prix de journée, ne laissent leur activité se dégrader sans que cela ait d’impact sur leur niveau de financement.
Le IV ter du L. 313-12, qui vise prioritairement les EHPAD, prévoit que « contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens peut inclure d'autres catégories d'établissements ou de services mentionnés au I de l'article L. 312-1 et relevant, pour leur autorisation, du président du conseil départemental ou du directeur général de l'agence régionale de santé, lorsque ces établissements ou services sont gérés par un même organisme gestionnaire et relèvent du même ressort territorial »
Le CPOM mentionné au IV du ter du L. 313-12 du CASF peut donc inclure, aux côté des EHPAD, les mêmes catégories d’ESSMS que celles mentionnées à l’article L. 313-12-2 du CASF (notamment des SSIAD ou des ESSMS pour personnes handicapées). En revanche, il n’a pas été prévu de modulation du tarif de ces ESSMS au regard d’objectifs d’activité prévus dans le contrat. Il y a donc une inégalité de traitement entre les ESSMS qui feraient le choix de relever de l’un ou l’autre de ces deux types de CPOM. Il est donc proposé de rendre possible la modulation du tarif des ESMS rattachés à un CPOM régi par le L. 313-12 (IV ter) dans les mêmes conditions que pour le CPOM relevant du L. 313-12-2 du CASF.
S’agissant du régime de caducité des autorisations sociales et médico-sociales, la mesure implique une modification du deuxième l’alinéa de l’article L. 313-1 du CASF relatif à la caducité, pour préciser que toute autorisation serait totalement ou partiellement, réputée caduque si tout ou partie de l’activité de l’établissement ou du service, n’est pas ouvert au public, dans des conditions fixées par décret.
b) Autres options possibles
Néant
3. Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale
L’inscription
en LFSS de ces mesures se justifie par leurs effets directs, en
dépenses, sur l’équilibre des régimes d’assurance maladie, en
application du 1° du C du V de l’article LO. 111-3 CSS :
- L’extension
de la disposition de non opposabilité des conventions et accords locaux
aux SSIAD, aux SPASAD et aux ESMS pour personnes handicapées financés
par l’assurance maladie est de nature à limiter l’impact de ces accords
sur le budget des établissements (et donc indirectement sur les
dotations accordées par les financeurs publics).
- L’extension du périmètre d’application des CPOM et les mesures d’harmonisation des régimes juridiques des CPOM participent à accroître la performance des établissements et services visés.
- Enfin, l’introduction d’un régime de caducité partielle dans le CASF permet de réaffecter les crédits consacrés aux projets des ESMS dont une partie n’a pas été mise en œuvre plusieurs années après la délivrance de l’autorisation, au profit de projets pérennes de création, de transformation ou d’extension.
- L’extension du périmètre d’application des CPOM et les mesures d’harmonisation des régimes juridiques des CPOM participent à accroître la performance des établissements et services visés.
- Enfin, l’introduction d’un régime de caducité partielle dans le CASF permet de réaffecter les crédits consacrés aux projets des ESMS dont une partie n’a pas été mise en œuvre plusieurs années après la délivrance de l’autorisation, au profit de projets pérennes de création, de transformation ou d’extension.
II. Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat
Les
conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF, de la CNAVTS et du
RSI, les conseils de la CNAMTS, de l’UNOCAM, le conseil central
d’administration de la MSA ainsi que la commission AT-MP du régime
général ont été saisis de l’ensemble du projet de loi de financement de
la sécurité sociale en application des dispositions législatives et
règlementaires prévoyant une telle saisine.
Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.
Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.
III. Aspects juridiques
1. Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur
a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?
1. Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur
a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?
La mesure relève de la seule compétence de la France.
Il convient de rappeler que l'article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.
Il convient de rappeler que l'article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.
b)
La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé
par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes
(CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à
l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou
avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?
Il
n’existe pas de règlements ou de jurisprudences s’appliquant
spécifiquement à ce sujet et que d’une manière générale la mesure n’est
pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant
2. Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne
a) Possibilité de codification
a) Possibilité de codification
Modification des articles L. 313-12, L. 313-12-2, L. 313-1 et L. 314-6 du code de l’action sociale et des familles.
b) Abrogation de dispositions obsolètes
Sans objet
c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre-mer
| Collectivités d'Outre-mer | |
| Guadeloupe, Guyane, Martinique, la Réunion | Mesure non applicable |
| Mayotte | Mesure applicable |
| Saint-Martin, Saint-Barthélemy | Mesure applicable |
| Saint-Pierre-et-Miquelon | Mesure applicable |
| Autres (Polynésie française, Nouvelle-Calédonie, Wallis et Futuna, TAAF) | Mesure non applicable |
IV. Evaluation des impacts
1. Impact financier global
1. Impact financier global
Les
mesures proposées sont de nature à générer des économies sur l’ONDAM
médico-social en facilitant le constat de la caducité de certaines
autorisations, en permettant de minorer les dotations des ESSMS sous
CPOM en cas de sous-activité et en supprimant l’opposabilité financière
des accords agréés tarificateurs des établissements sous CPOM.
En particulier, les nouvelles règles de la caducité partielle devraient permettre aux agences régionales de santé (ARS) de récupérer davantage de crédits que ne permettaient les règles de la caducité totale, en permettant des ouvertures partielles de structures par une approche plus fine des situations. Le montant des crédits récupérés pouvant être réaffectés à d’autres besoins devraient par conséquent être plus élevé.
Une première enquête de la CNSA auprès des ARS en 2017 sur les crédits pouvant être récupérés au titre des règles de la caducité totale évaluait les montants à 2 M€. Les crédits récupérés avec les nouvelles règles de la caducité partielle devraient s’élever au minimum à ce montant.
L’extension du périmètre des CPOM de l’article L.313-12-2 et la possibilité d’introduire une modulation des dotations globales des ESMS en fonction d’objectif d’activité a un impact financier certain. Il est cependant difficile à estimer àa priori. Soit les gestionnaires n’arriveront pas à respecter les objectifs d’activités contractualisés dans le CPOM et leur dotation sera diminuée ce qui génère une économie nette, soit le taux d’activité sera atteint et il s’agira d’un gain d’efficience pour l’ONDAM médico-social sans économie nette sur le niveau de la dépense.
La seconde hypothèse, qui tend à une meilleure exploitation des places disponibles est privilégiée par le gouvernement afin de répondre aux besoins non couverts notamment sur le champ du handicap.
La suppression de l’opposabilité des accords collectifs agréés aux autorités de tarification à un impact financier dans son principe. Il est toutefois difficile à évaluer il dépend de la montée en chargé des CPOM et du contenu des accords négociés par les partenaires sociaux des branches et des établissements concernés.
L’objectif de cette mesure est avant tout de mettre en cohérence le dispositif d’agrément et d’opposabilité des accords collectifs agréés avec les nouvelles modalités de pilotage budgétaires des établissements et services médico-sociaux dans le cadre des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyen.
En effet, la modification de l’article L.314-6 du CASF tire les conclusions du passage progressif des établissements et services médico-sociaux à une tarification à la ressource au fur et à mesure de la signature des CPOM. La procédure contradictoire de tarification sur une proposition de charges sera donc progressivement abandonnée au profit d’une détermination de règles d’évolution pluriannuelle des ressources.
Dans ce cadre le principe de l’’opposabilité des conventions collectives agréées, déjà abandonnée depuis 2009 pour les EHPAD, n’est plus nécessaire, voire peut entrer en contradiction avec la trajectoire pluriannuelle d’évolution des financements négociée dans le cadre du CPOM.
Enfin, la suppression de l’agrément des accords d’entreprises applicables aux salariés des ESMS couverts par UNun CPOM redonne une plus grande liberté de négociation aux partenaires sociaux des ESMS puisque l’entrée en vigueur des accords qu’ils concluent ne seront plus soumis à un contrôle administratif. Cette plus grande liberté est également le corollaire logique de la mise en place des CPOM qui donnent une plus grande visibilité financière aux gestionnaires des établissements et services.
En particulier, les nouvelles règles de la caducité partielle devraient permettre aux agences régionales de santé (ARS) de récupérer davantage de crédits que ne permettaient les règles de la caducité totale, en permettant des ouvertures partielles de structures par une approche plus fine des situations. Le montant des crédits récupérés pouvant être réaffectés à d’autres besoins devraient par conséquent être plus élevé.
Une première enquête de la CNSA auprès des ARS en 2017 sur les crédits pouvant être récupérés au titre des règles de la caducité totale évaluait les montants à 2 M€. Les crédits récupérés avec les nouvelles règles de la caducité partielle devraient s’élever au minimum à ce montant.
L’extension du périmètre des CPOM de l’article L.313-12-2 et la possibilité d’introduire une modulation des dotations globales des ESMS en fonction d’objectif d’activité a un impact financier certain. Il est cependant difficile à estimer àa priori. Soit les gestionnaires n’arriveront pas à respecter les objectifs d’activités contractualisés dans le CPOM et leur dotation sera diminuée ce qui génère une économie nette, soit le taux d’activité sera atteint et il s’agira d’un gain d’efficience pour l’ONDAM médico-social sans économie nette sur le niveau de la dépense.
La seconde hypothèse, qui tend à une meilleure exploitation des places disponibles est privilégiée par le gouvernement afin de répondre aux besoins non couverts notamment sur le champ du handicap.
La suppression de l’opposabilité des accords collectifs agréés aux autorités de tarification à un impact financier dans son principe. Il est toutefois difficile à évaluer il dépend de la montée en chargé des CPOM et du contenu des accords négociés par les partenaires sociaux des branches et des établissements concernés.
L’objectif de cette mesure est avant tout de mettre en cohérence le dispositif d’agrément et d’opposabilité des accords collectifs agréés avec les nouvelles modalités de pilotage budgétaires des établissements et services médico-sociaux dans le cadre des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyen.
En effet, la modification de l’article L.314-6 du CASF tire les conclusions du passage progressif des établissements et services médico-sociaux à une tarification à la ressource au fur et à mesure de la signature des CPOM. La procédure contradictoire de tarification sur une proposition de charges sera donc progressivement abandonnée au profit d’une détermination de règles d’évolution pluriannuelle des ressources.
Dans ce cadre le principe de l’’opposabilité des conventions collectives agréées, déjà abandonnée depuis 2009 pour les EHPAD, n’est plus nécessaire, voire peut entrer en contradiction avec la trajectoire pluriannuelle d’évolution des financements négociée dans le cadre du CPOM.
Enfin, la suppression de l’agrément des accords d’entreprises applicables aux salariés des ESMS couverts par UNun CPOM redonne une plus grande liberté de négociation aux partenaires sociaux des ESMS puisque l’entrée en vigueur des accords qu’ils concluent ne seront plus soumis à un contrôle administratif. Cette plus grande liberté est également le corollaire logique de la mise en place des CPOM qui donnent une plus grande visibilité financière aux gestionnaires des établissements et services.
| Organismes impactés (régime, branche, fonds) |
Impact financier en droits constatés (en M€)
Economie ou recette supplémentaire (signe +)
Coût ou moindre recette (signe -)
| ||||
2017
(si rectificatif) |
2018
|
2019
|
2020
|
2021
| |
| ONDAM médico-social |
+2
|
+2
|
+2
|
+2
| |
2. Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse
a) impacts économiques
a) impacts économiques
Sans objet.
b) impacts sociaux
• impact sur l’égalité entre les hommes et les femmes
• impact sur l’égalité entre les hommes et les femmes
Sans objet.
• impact sur les jeunes
Sans objet.
• impact sur les personnes en situation de handicap
La
mesure permet d’accroitre l’efficience des établissements et services
pour personnes handicapées en améliorant le taux d’occupation des places
installées (optimisation de l’utilisation du parc existant) ou
déclarant caduques des autorisations non utilisées qui pourront être
redéployées vers d’autres projets.
c) impacts sur l’environnement
Sans objet.
3. Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés
a) impacts sur les assurés, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives
a) impacts sur les assurés, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives
Simplification
pour les établissements et les partenaires sociaux concernés :
allègement des démarches à effectuer pour obtenir l’agrément de
l’accord, avec un gain de temps et une charge de travail révisée à la
baisse.
b)
impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité
sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)
Allégement de la procédure pour l’administration qui verra le volume d’accords de travail à agréer diminuer.
La modification du régime de caducité partielle permet plus de souplesse pour les autorités chargées de délivrer l’autorisation, qui pourront opérer des constats de caducité partielle lorsque la décision d’autorisation regroupe en fait plusieurs installations distinctes clairement identifiables. Cette mesure a en outre un impact direct sur la réponse aux besoins identifiés dans les outils de planification.
La modification du régime de caducité partielle permet plus de souplesse pour les autorités chargées de délivrer l’autorisation, qui pourront opérer des constats de caducité partielle lorsque la décision d’autorisation regroupe en fait plusieurs installations distinctes clairement identifiables. Cette mesure a en outre un impact direct sur la réponse aux besoins identifiés dans les outils de planification.
c) impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.
Sans objet.
V. Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation
a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.
a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.
Concertation à prévoir avec les partenaires sociaux pour la mesure relative à l’agrément des accords collectifs de travail.
Concertation à prévoir sur le décret d’application de la mesure modifiant le régime de caducité des autorisations sociales et médico-sociales.
Concertation à prévoir sur le décret d’application de la mesure modifiant le régime de caducité des autorisations sociales et médico-sociales.
b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.
Immédiate dès entrée en œuvre de l’application.
Annexe : version consolidée des articles modifiés
Annexe : version consolidée des articles modifiés
Code de l’action sociale et des familles
| |
Article L.313-1 actuel
|
Article L.313-1 modifié
|
| Sauf pour les
établissements et services mentionnés au 4° du I de l'article L. 312-1,
l'autorisation est accordée pour une durée de quinze ans. Le
renouvellement, total ou partiel, est exclusivement subordonné aux
résultats de l'évaluation externe mentionnée au troisième alinéa de l'article L. 312-8. Toute autorisation est réputée caduque si l'établissement ou le service n'est pas ouvert au public dans un délai et selon des conditions fixées par décret. Ce décret fixe également les conditions selon lesquelles l'autorité compétente mentionnée à l'article L. 313-3 peut prolonger ce délai. Lorsque l'autorisation est accordée à une personne physique ou morale de droit privé, elle ne peut être cédée qu'avec l'accord de l'autorité compétente concernée. Cette autorité assure la publicité de cette décision dans la forme qui lui est applicable pour la publication des actes et décisions à caractère administratif. Tout changement important dans l'activité, l'installation, l'organisation, la direction ou le fonctionnement d'un établissement ou d'un service soumis à autorisation doit être porté à la connaissance de l'autorité compétente. Les dispositions du présent article sont applicables aux couples ou aux personnes qui accueillent habituellement de manière temporaire ou permanente, à temps complet ou partiel, à leur domicile, à titre onéreux, plus de trois personnes âgées ou handicapées adultes. |
Sauf pour les
établissements et services mentionnés au 4° du I de l'article L. 312-1,
l'autorisation est accordée pour une durée de quinze ans. Le
renouvellement, total ou partiel, est exclusivement subordonné aux
résultats de l'évaluation externe mentionnée au troisième alinéa de l'article L. 312-8. Toute autorisation est, totalement ou partiellement, réputée caduque si tout ou partie de l’activité de l’établissement ou du service n’est pas ouverte au public dans un délai et selon des conditions fixées par décret. Ce décret fixe également les conditions selon lesquelles l'autorité compétente mentionnée à l'article L. 313-3 peut prolonger ce délai. Lorsque l'autorisation est accordée à une personne physique ou morale de droit privé, elle ne peut être cédée qu'avec l'accord de l'autorité compétente concernée. Cette autorité assure la publicité de cette décision dans la forme qui lui est applicable pour la publication des actes et décisions à caractère administratif. Tout changement important dans l'activité, l'installation, l'organisation, la direction ou le fonctionnement d'un établissement ou d'un service soumis à autorisation doit être porté à la connaissance de l'autorité compétente. Les dispositions du présent article sont applicables aux couples ou aux personnes qui accueillent habituellement de manière temporaire ou permanente, à temps complet ou partiel, à leur domicile, à titre onéreux, plus de trois personnes âgées ou handicapées adultes. |
Article L. 313-12 (IV ter A) actuel
|
Article L. 313-12 (IV ter A) modifié
|
| IV ter. - A. - La
personne physique ou morale qui gère un établissement d'hébergement pour
personnes âgées dépendantes mentionné aux I ou II conclut un contrat
pluriannuel d'objectifs et de moyens avec le ou les présidents du
conseil départemental et le directeur général de l'agence régionale de
santé concernés. Lorsqu'un organisme gère plusieurs de ces établissements situés dans le même département, un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens est conclu pour l'ensemble de ces établissements entre la personne physique ou morale qui en est gestionnaire, le président du conseil départemental et le directeur général de l'agence régionale de santé. Sous réserve de l'accord des présidents de conseils départementaux concernés et du directeur général de l'agence, ce contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens peut inclure les établissements situés dans d'autres départements de la même région. Ce contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens peut inclure d'autres catégories d'établissements ou de services mentionnés au I de l'article L. 312-1 et relevant, pour leur autorisation, du président du conseil départemental ou du directeur général de l'agence régionale de santé, lorsque ces établissements ou services sont gérés par un même organisme gestionnaire et relèvent du même ressort territorial. Lorsque la personne gestionnaire refuse de signer le contrat pluriannuel ou de le renouveler, le forfait mentionné au 1° du I de l'article L. 314-2 est minoré à hauteur d'un montant dont le niveau maximum peut être porté à 10 % du forfait par an, dans des conditions fixées par décret. B. - Le contrat est conclu pour une durée de cinq ans. Le contrat fixe les obligations respectives des parties signataires et prévoit leurs modalités de suivi, notamment sous forme d'indicateurs. Il définit des objectifs en matière d'activité, de qualité de prise en charge, d'accompagnement et d'intervention d'établissements de santé exerçant sous la forme d'hospitalisation à domicile, y compris en matière de soins palliatifs. Le cas échéant, il précise la nature et le montant des financements complémentaires mentionnés au I de l'article L. 314-2. Pour les établissements et les services habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale, ce contrat vaut convention d'aide sociale, au sens de l'article L. 313-8-1 et de l'article L. 342-3-1. Le contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens respecte le cahier des charges comprenant notamment un modèle de contrat, établi par arrêté des ministres chargés des personnes âgées, des collectivités territoriales et de la sécurité sociale. Par dérogation aux II et III de l'article L. 314-7, ce contrat fixe les éléments pluriannuels du budget des établissements et des services. Il fixe les modalités d'affectation des résultats en lien avec ses objectifs. C. - La personne gestionnaire transmet l'état des prévisions de recettes et de dépenses prévu à l'article L. 314-7-1 pour les établissements et les services relevant du contrat, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. |
IV ter.-A.-La personne
physique ou morale qui gère un établissement d'hébergement pour
personnes âgées dépendantes mentionné aux I ou II conclut un contrat
pluriannuel d'objectifs et de moyens avec le ou les présidents du
conseil départemental et le directeur général de l'agence régionale de
santé concernés. Lorsqu'un organisme gère plusieurs de ces établissements situés dans le même département, un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens est conclu pour l'ensemble de ces établissements entre la personne physique ou morale qui en est gestionnaire, le président du conseil départemental et le directeur général de l'agence régionale de santé. Sous réserve de l'accord des présidents de conseils départementaux concernés et du directeur général de l'agence, ce contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens peut inclure les établissements situés dans d'autres départements de la même région. Ce contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens peut inclure d'autres catégories d'établissements ou de services mentionnés au I de l'article L. 312-1 et relevant, pour leur autorisation, du président du conseil départemental ou du directeur général de l'agence régionale de santé, lorsque ces établissements ou services sont gérés par un même organisme gestionnaire et relèvent du même ressort territorial. Pour ces établissements et services, le contrat peut prévoir une modulation du tarif en fonction des objectifs d'activité mentionnés au deuxième alinéa du B, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État. Lorsque la personne gestionnaire refuse de signer le contrat pluriannuel ou de le renouveler, le forfait mentionné au 1° du I de l'article L. 314-2 est minoré à hauteur d'un montant dont le niveau maximum peut être porté à 10 % du forfait par an, dans des conditions fixées par décret. B.-Le contrat est conclu pour une durée de cinq ans. Le contrat fixe les obligations respectives des parties signataires et prévoit leurs modalités de suivi, notamment sous forme d'indicateurs. Il définit des objectifs en matière d'activité, de qualité de prise en charge, d'accompagnement et d'intervention d'établissements de santé exerçant sous la forme d'hospitalisation à domicile, y compris en matière de soins palliatifs. Le cas échéant, il précise la nature et le montant des financements complémentaires mentionnés au I de l'article L. 314-2. Pour les établissements et les services habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale, ce contrat vaut convention d'aide sociale, au sens de l'article L. 313-8-1 et de l'article L. 342-3-1. Le contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens respecte le cahier des charges comprenant notamment un modèle de contrat, établi par arrêté des ministres chargés des personnes âgées, des collectivités territoriales et de la sécurité sociale. Par dérogation aux II et III de l'article L. 314-7, ce contrat fixe les éléments pluriannuels du budget des établissements et des services. Il fixe les modalités d'affectation des résultats en lien avec ses objectifs. C.-La personne gestionnaire transmet l'état des prévisions de recettes et de dépenses prévu à l'article L. 314-7-1 pour les établissements et les services relevant du contrat, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. |
Article L. 313-12-2 actuel
|
Article L. 313-12-2 modifié
|
| Les établissements et
services mentionnés aux 2°, 3°, 5° et 7° du I de l'article L. 312-1
ainsi que les services mentionnés au 6° du même I, relevant de la
compétence tarifaire du directeur général de l'agence régionale de santé
et de la compétence tarifaire conjointe de ce dernier et du président
du conseil départemental, font l'objet d'un contrat pluriannuel
d'objectifs et de moyens dans les conditions prévues à l'article L.
313-11. Ce contrat définit des objectifs en matière d'activité et de
qualité de prise en charge. La conclusion d'un contrat pluriannuel
d'objectifs et de moyens entraîne l'application d'une tarification selon
des modalités définies par décret en Conseil d'Etat. Il peut prévoir
une modulation du tarif en fonction d'objectifs d'activité définis dans
le contrat, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat. Sans préjudice des articles L. 313-14-1 et L. 315-14, le contrat intègre, le cas échéant, un plan de retour à l'équilibre lorsque la situation financière de l'établissement l'exige. A compter de la conclusion du contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens, les documents budgétaires mentionnés au 3° du I de l'article L. 314-7 sont remplacés par un état des prévisions de recettes et de dépenses dont le modèle est fixé par arrêté des ministres chargés des personnes handicapées et de la sécurité sociale. Les établissements et services, qui font l'objet d'un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens, peuvent disposer pour son élaboration et sa mise en œuvre des outils méthodologiques fournis par l'Agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux et s'appuyer sur les recommandations de l'Agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux. |
Les établissements et services mentionnés aux 2°, 3°, 5° et 7° du I de l'article L. 312-1 Sans préjudice des articles L. 313-14-1 et L. 315-14, le contrat intègre, le cas échéant, un plan de retour à l'équilibre lorsque la situation financière de l'établissement l'exige. A compter de la conclusion du contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens, les documents budgétaires mentionnés au 3° du I de l'article L. 314-7 sont remplacés par un état des prévisions de recettes et de dépenses dont le modèle est fixé par arrêté des ministres chargés des personnes handicapées et de la sécurité sociale. Les établissements et services, qui font l'objet d'un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens, peuvent disposer pour son élaboration et sa mise en œuvre des outils méthodologiques fournis par l'Agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux et s'appuyer sur les recommandations de l'Agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux. |
Article L314-6 actuel
|
Article L314-6 modifié
|
| I.- Les conventions
collectives de travail, conventions d'entreprise ou d'établissement et
accords de retraite applicables aux salariés des établissements et
services sociaux et médico-sociaux à but non lucratif dont les dépenses
de fonctionnement sont, en vertu de dispositions législatives ou
réglementaires, supportées, en tout ou partie, directement ou
indirectement, soit par des personnes morales de droit public, soit par
des organismes de sécurité sociale, ne prennent effet qu'après agrément
donné par le ministre compétent après avis d'une commission où sont
représentés des élus locaux et dans des conditions fixées par voie
réglementaire. Ces conventions ou accords s'imposent aux autorités
compétentes en matière de tarification, à l'exception des conventions
collectives de travail et conventions d'entreprise ou d'établissement
applicables au personnel des établissements assurant l'hébergement des
personnes âgées et ayant signé un contrat pluriannuel ou une convention
pluriannuelle mentionnés aux articles L. 313-11 ou L. 313-12. Les ministres chargés de la sécurité sociale et de l'action sociale établissent annuellement, avant le 1er mars de l'année en cours, un rapport relatif aux agréments des conventions et accords mentionnés à l'alinéa précédent, pour l'année écoulée, et aux orientations en matière d'agrément des accords pour l'année en cours. Ils fixent, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, les paramètres d'évolution de la masse salariale pour l'année en cours, liés notamment à la diversité des financeurs et aux modalités de prise en charge des personnes, qui sont opposables aux parties négociant les conventions susmentionnées. Ce rapport est transmis au Parlement, au comité des finances locales et aux partenaires sociaux concernés selon des modalités fixées par décret. |
I.-
Les conventions collectives de travail, conventions d'entreprise ou
d'établissement et accords de retraite applicables aux salariés des
établissements et services sociaux et médico-sociaux à but non lucratif
dont les dépenses de fonctionnement sont, en vertu de dispositions
législatives ou réglementaires, supportées, en tout ou partie,
directement ou indirectement, soit par des personnes morales de droit
public, soit par des organismes de sécurité sociale, ne prennent effet
qu'après agrément donné par le ministre compétent après avis d'une
commission où sont représentés des élus locaux et dans des conditions
fixées par voie réglementaire, à
l’exception des conventions d’entreprise ou d’établissement applicables
exclusivement au personnel d’établissements et services ayant conclu
l’un des contrats mentionnés au IV ter de l’article L. 313-12 ou à
l’article L. 313-12-2.
Les ministres chargés de la sécurité
sociale et de l'action sociale établissent annuellement, avant le 1er
mars de l'année en cours, un rapport relatif aux agréments des
conventions et accords mentionnés à l'alinéa précédent, pour l'année
écoulée, et aux orientations en matière d'agrément des accords pour
l'année en cours. Ils fixent, dans des conditions fixées par décret en
Conseil d'Etat, les paramètres d'évolution de la masse salariale pour
l'année en cours, liés notamment à la diversité des financeurs et aux
modalités de prise en charge des personnes, qui sont opposables aux
parties négociant les conventions susmentionnées. Ce rapport est transmis au Parlement, au comité des finances locales et aux partenaires sociaux concernés selon des modalités fixées par décret. |
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